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  2023年中央经济工作会议提出：“要增强宏观政策取向一致性。加强财政、货币、就业、产业、区域、科技、环保等政策协调配合，把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估，强化政策统筹，确保同向发力、形成合力。”这一表述有着深刻的政策含义，体现了中央在宏观经济治理中更看重将不一样政策纳入统一框架当中，强调不同政策之间的协调性和配合性，从而在多目标中把握好综合平衡。产业政策是我国宏观政策的重要组成部分，对推动我们国家经济社会发展发挥了重要作用，但也造成了收入分配不平等。当前，我国进入扎实推动共同富裕的新阶段，共同富裕目标必须在初次分配中就得到充分体现，而不能仅仅依靠第二次、第三次分配。为此，产业政策的政策目标应强调效率与公平有机融合，政策取向应主张选择性产业政策、功能性产业政策、调节性产业政策等多种产业政策协同作用，政策机制应采取矩阵式产业政策。

  产业政策推动形成“中国奇迹”,为共同富裕奠定坚实的物质基础。产业政策是“中国模式”的重要部分，我们国家的经济增长的发展成就，很大程度上归功于中国相对独特有效的产业政策。一方面，政府发挥维护市场竞争性和规则性的经济职能，使得经济发展在每个阶段上都能发挥当时资源禀赋的比较优势，从而维持经济的持续增长并提升资源禀赋的结构。另一方面，中央与地方之间形成特殊分工方式，共同为经济发展提供了动力和活力。中央作为顶层设计者，协调财政、金融、税收、外贸、外汇、技术、人才政策的制定和实施，形成产业政策体系。地方政府官员为取得政绩，纷纷集中资源支持本地产业的发展，对中央部门制定的产业政策，往往采取“创造性落实”的行为方式，将政策视为一种“机遇”,积极谋划、主动作为，争取优势资源支持当地产业发展。2009年，德国政府推出《德国工业战略2030》,指出“在产业政策方面一个特别成功的国家是中国”,将市场经济原则与积极主动的国家政策结合起来，使得“具有国际地位的公司已经在中国涌现”。

  产业政策创造大量高质量就业，夯实了共同富裕根基。对于劳动者来讲，就业本身就是自我价值的体现，也是“富裕”一词的应有之义。一个国家只有在全社会范围实现劳动者普遍高质量就业，才可能真正称得上实现了共同富裕。改革开放40多年时间里，我国第二产业、第三产业就业人数共增长了4亿多，在这个过程中产业政策发挥了重要作用。一是发展劳动密集型产业，转移农村富余劳动力。改革开放初期，我国通过“三来一补”加工贸易等方式，将我国的劳动力优势与发达国家的资本技术优势相结合，创造了大量的就业岗位，吸引了大批农村富余劳动力。据估算，“南方谈线年里，加工贸易平均每年就业人数为3600多万。二是发展服务业，提升就业吸纳力。随着我国产业结构从劳动密集型向资本密集型、技术密集型转变，制造业进一步吸纳劳动就业的空间逐步缩小。这种情况下，我国大力发展服务业，近10年来服务业已经成为吸纳新增就业最主要的力量。三是实现多渠道、灵活性就业。新业态、新模式的不断涌现，促进了就业渠道的多样化和灵活化。近年来，我国灵活就业人员规模逐步扩大，据估计目前已接近2亿人。

  然而，产业政策在促进经济社会持续健康发展的同时，也加剧了收入分配不平等。改革开放以来，我国收入差距迅速扩大，长期维持在0.45以上，近年来虽然出现明显下降，但仍超过国际警戒线。造成我国收入差距扩大的原因，除市场经济下一般性因素以外，还有一个不可忽略的因素就是长期以来我国实施了以赶超为目的的非均衡型产业政策。首先，生产要素价格的扭曲导致要素投入者没有获得应有回报。我国工业用地的出让主要是采取协议定价的方式，结果是地方政府为吸引投资，常常是以优惠地价甚至是“零地价”提供工业用地，造成土地价格的扭曲，也未在征地环节对土地原有使用者进行合理补偿。国有商业银行将利率持续维持在较低水平，这与我国较高的资本产出率不相适应，这从本质上讲是用储户的应得收益对产业发展进行了补贴。过去较长时间里，我国以工农产品剪刀差的形式，压低农产品收购价格，提高工业品价格，为工业化积累资金，也造成了城乡收入水平的差距。大量农民工从农村转移到城市，为我国经济发展提供了充裕的劳动力，但农民工并没有获得应有待遇，农民工既不享受城里人的福利，也不纳入城市就业管理。对技术产权保护不够，市场上“模仿”“侵权”等行为频现，导致一些科技创新企业的成果无法得到合理回报，扰乱了市场秩序，也破坏了分配机制。其次，“玻璃门”“弹簧门”导致民营企业、中小企业遭受不合理待遇。部分行业，尤其是容易获得高额利润的行业仍被国有企业垄断，民营企业无法进入；还有部分行业，虽然对民营企业名义上开放，但存在很多附加、限制性条款，也就是所谓的“玻璃门”;再有部分产业，民营企业尤其中小企业虽然可以进入，但存在随时被非市场因素“弹”出的可能，也就是所谓的“弹簧门”。民营企业、中小企业解决了我国70%以上的就业问题，尤其是一些低收入群体的就业，民营企业、中小企业在发展中遭受到不合理待遇，不利于低收入群体收入水平的提高。最后，房地产驱动的发展模式冲击收入分配格局。房产急剧升值和租金快速上涨产生的财富效应和财产性收入远远超出普通居民工资收入的积累，这不但加大了多套住房家庭、单一住房家庭与无房家庭之间的贫富差距，还会将这种差距通过代际转移等途径传递下去形成贫者愈贫、富者愈富的“马太效应”。

  共同富裕的核心在于人民群众共享经济、政治、文化、社会、生态等各方面发展成果，强调人人享有发展的基本权利，最大限度地实现人的全面发展。共同富裕不仅体现在价值分享的结果上，而且体现在价值创造的过程中，要努力营造“人人皆可成才、人人尽展其才”的局面。追求共同富裕的过程，是典型的多目标协同过程。在共同富裕的理念下，产业政策不仅要追求效率，同时也要追求公平。推动共同富裕的新型产业政策要在统筹效率目标和公平目标的基础上，通过有效市场和有为政府的共同作用，将选择性产业政策、功能性产业政策和调节型产业政策相结合，以市场机制为手段，引导资源在不同产业、不同价值创造活动、不同利益相关者之间优化配置，从而实现经济社会的包容可持续发展。

  首先，政策目标上强调效率与公平有机融合。传统产业政策目标往往被限定于经济领域，而共同富裕理念下，产业政策目标转变为政治经济社会可持续发展的综合性目标。产业政策不仅着眼于某个产业国际竞争力的提升，而且着眼于整个经济社会的包容式发展。效率依然是产业政策追求的核心，但必须在公平的硬约束之下。产业政策的制定，要充分考虑利益相关方的多元价值诉求，使产业发展始终体现了公平正义的要求。首先，产业政策必须将效率作为首要目标，推动技术创新和产业升级，提升产业国际竞争力。只有继续将蛋糕“做大”,才能实现水涨船高、各得其所，为“分好”蛋糕打下坚实的基础。其次，产业政策必须将公平作为刚性约束。效率目标的实现不能以公平目标的弱化为代价，经济增长只有在机会均等的基础上才有可能长期和可持续。公平并不是整齐划一的平均主义，而是机会均等、规则统一。最后，产业政策必须实现效率和公平的协同共生。一方面效率是公平的基础，没有效率的公平最多只能是低水平的均等，而称不上真正意义上的公平；另一方面公平是效率的保障，没有公平的效率是无法长久的，必然会导致系统性失衡，以致于对经济社会发展造成颠覆性影响。

  其次，政策取向上主张选择性产业政策、功能性产业政策、调节性产业政策协同作用。产业政策是指国家针对产业发展制定的所有政策，很多学者将产业政策分为选择性产业政策(垂直型产业政策)和功能性产业政策(水平型产业政策)。其中，选择性产业政策被认为是狭义的产业政策概念，是一种产业部门政策，往往作为发展中国家赶超战略的重要政策手段，也是学者们广泛争论的领域；选择性产业政策和功能性产业政策结合起来就是广义的产业政策概念，无论在发展中国家还是发达国家都被广泛使用，大部分学者都对其作用持肯定态度。推动共同富裕的新型产业政策除包括选择性产业政策和功能性产业政策两种类型外，还包括调节型产业政策。选择性产业政策、功能性产业政策和调节性产业政策合理搭配、协同作用，共同推动共同富裕目标的实现。

  选择性产业政策主要是引导资源在不同产业部门、不同类型企业之间进行差异化配置，通过对特定产业、企业的支援、调整和管制，鼓励和限制相关产业活动。选择性产业政策对于很多国家的发展都发挥过及其重要的作用，但也饱受诟病，例如破坏公平竞争，阻碍优胜劣汰；使企业热衷于寻求政府政策支持，而在研发、创新方面缺乏足够动力；导致政府乱作为，容易滋生腐败等。然而，选择性产业政策从未被西方国家排除在政策选项之外，甚至近年来欧盟正重启选择性产业政策，以应对日益严峻的国际竞争。在推动共同富裕的产业政策框架下，选择性产业政策仍然是我国不可或缺的选项。一是完善新型制，打破技术封锁，解决“卡脖子”问题。社会主义市场经济条件下的新型制，本质上可以认为是发挥市场在资源配置起决定性作用与更好地发挥社会主义国家政府集中力量办大事作用在科技创新中的有效协同机制。新型制是政府意志和市场机制的有效结合，必然体现为选择性产业政策。二是加快布局未来产业。“十四五”规划中明确提出要“前瞻谋划未来产业”,并明确要在类脑智能、量子信息、基因技术、未来网络、深海空天开发、氢能与储能等前沿科技和产业变革领域，组织实施未来产业孵化和加速计划，谋划布局一批未来产业。为实现这一目标，不可避免地要引导资源在产业间差异化配置，促进技术、资金、人才等优势资源向重点产业和重点领域流动。

  功能性产业政策主要是完善有利于提高产业竞争力的框架性条件，包括完善市场制度、改善营商环境、维护公平竞争，支持产业技术的创新与扩散，并为之建立系统有效的公共服务体系等。相比于选择性产业政策，功能性产业政策更加强调市场机制的主导作用，主张政府要为更好发挥市场机制作用创造条件，避免采取行政手段对产业发展进行直接干预；更加强调普惠性，主张为所有产业或多数产业发展创造有利环境，而不是个别产业或少数产业提供特殊待遇；更加强调企业家创新精神，主张产业发展的根本动力是创新。而创新本身就是企业家的学习和“试错”过程，要为企业家捕捉盈利机会、创新商业模式、从事经济活动提供支持。在推动共同富裕的产业政策框架下，功能性产业政策将发挥主体作用：一是适应发展阶段变化，转变发展模式。目前，我国很多产业发展与国际先进水平的差距越来越小，进入“并跑”甚至“领跑”阶段。不同产业之间趋于融合，相互依存度日益加深，产业发展不仅取决于自身，而且取决于整个产业生态系统运行状况。这种情况下，我国应更多选择普惠制的功能性产业政策，提升产业整体竞争力。二是完善市场竞争机制，实现产业政策和竞争政策有效协同。公平竞争是优化资源配置、激励创新、促进产业发展、增进社会福利的最为重要的前提，实现产业政策和竞争政策有效协同的核心就是要发挥好功能性产业政策的主体作用。三是畅通生产要素流动，优化资源配置。实施功能性产业政策有利于建设高标准市场体系，加快构建全国统一大市场，提高资源配置效率。

  调节性产业政策主要是从“以人为本”出发，强化价值链责任，规范和引导企业价值创造活动，使产业发展更好满足利益相关方的多元价值诉求，包括稳定高质量就业，为劳动者创造更加安全和更具包容性的工作环境，引导科技创新活动要以促进人的自由全面发展、实现人的解放为根本目的，维护国家经济安全，促进生态环境保护等。实施调节性产业政策，就是要使产业发展由单纯经济使命转向政治经济社会环境综合性目标使命。近年来，西方国家在制定产业政策时，纷纷将社会目标和环境目标纳入，体现了全球产业发展的新趋势新要求。2016年，日本提出“社会5.0”的概念(超级智能社会),并将其纳入国家转型战略。2021年4月，欧盟发布《工业5.0:迈向可持续、以人为本和富有弹性的欧洲工业》,指出工业发展要将工人的福祉置于生产过程的中心，摆脱技术本位和狭隘的“逐利性”需求，让先进技术(尤其是数字化)适应人、社会、环境的变化。在推动共同富裕的产业政策框架下，调节性产业政策承担着平衡经济目标和社会目标的关键作用：一是推动人的全面发展。不仅要保障高质量就业，而且要为劳动者提供安全和有益的工作环境，开展与生产方式变革相对应的工人技能培训。二是摆脱技术本位陷阱。科技创新必须坚持正确的价值导向，才能为人类带来福祉。调节性产业政策就是要建立以人民为中心的科技创新体系和产业体系，并使其始终沿着满足人民对美好生活的向往的正确方向与道路前进。三是维护国家经济安全。增强产业链供应链自主可控能力，从而使我们国家的经济在面对外部冲击时更具有韧性和稳定性。四是推动可持续发展。要使产业发展过程中，充分考虑对国家、社会、环境的影响，并对经济行为的外部性进行限制和补偿。

  最后，政策机制上采取矩阵式产业政策。选择性产业政策、功能性产业政策和调节性产业政策相互配合、协同作用，共同构成我国共同富裕目标下的产业政策体系。选择性产业政策基于不同产业的差异性，体现了政府对产业发展的总体布局；功能性产业政策基于制度、环境、机制等的差异性，体现了政府在完善市场机制作用，提升产业国际竞争力中的作用；调节性产业政策基于产业发展对利益相关者影响的差异性，体现了政府将产业发展融入到政治经济社会环境综合性目标的要求。2000年以来，全球化的推进、对去工业化的恐惧和经济稳步的增长的放缓，引发了欧洲国家关于产业政策的必要性和实施重点的新讨论。在这一背景下，欧盟推出矩阵式产业政策，在原来横向产业政策基础上，更加强调产业部门的复杂性和差异性。矩阵式产业政策将产业政策传统目标和竞争政策目标结合起来，同时又将社会和环境等更为广泛的目标结合起来，有利于促进经济社会全面发展。因此，推动共同富裕的新型产业政策可以采取矩阵式产业政策结构：一方面将功能性产业政策作为主体政策，完善有利于提高产业竞争力的框架性条件，同时配合使用调节性产业政策，协调利益相关方的多元价值诉求；另一方面根据产业定位、产业特征、产业现状的不同，对不同产业部门进行差异化和精细化施策，从而实现产业高质量发展的选择性目标。具体来看，矩阵式产业政策的制定可分为三个主要步骤：一是将产业根据自身特征或面对挑战不同，分为不同产业类别；二是提能性产业政策和调节性产业政策的主要措施和政策思路；三是针对不同产业制定具体的政策重点。以矩阵式结构制定新型产业政策本质上是多目标决策过程，能够综合平衡政治、经济、社会、环境等多方面目标，以此来实现产业的健康可持续发展。